LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR VIOLACIÓN DE DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO
7:10La responsabilidad del Estado por violación de derechos humanos en México1
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Publicado el 7 de septiembre
de 2015
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Existe una nueva corriente de autores que apoyan la jurisdicción
supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la
jurisdicción nacional en el caso de las reparaciones por violación de derechos
humanos. ¿Será forzosa la intervención de la Corte Interamericana? o ¿su
ejercicio continuará siendo complementario? ¿Los derechos y recursos internos
serán suficientemente protectores, específicos y adecuados para el mismo
propósito? Esta breve reflexión se desarrollará a partir de la legislación y
jurisprudencia nacional e internacional, de las teorías sobre responsabilidad
internacional y de las doctrinas sobre responsabilidad patrimonial del Estado.
Tomando como punto de partida lo internacional a lo nacional, en virtud de la
esfera de validez del orden jurídico convencional, se establecerá la
equivalencia de las instituciones nacionales frente a los efectos de
salvaguarda, restitución y compensación que requiere la reparación por
vulneración de los derechos humanos. Se destacará la necesidad de reorientar
algunos aspectos de la responsabilidad patrimonial del Estado reconocida por
nuestra Constitución, que si bien se funda en el más evolucionado, sustentable
y garantista sistema de protección, requiere su reformulación con el fin de
afianzar el equilibrio entre expectativas individuales y colectivas, así como
la búsqueda del interés público y social. Finalmente, se subrayará la
importancia de que los jueces y las instancias nacionales conviertan a los
derechos y recursos internos en instrumentos eficaces de justicia.
La reforma constitucional de 2011 al artículo 1o. antepuso la protección
y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal y dispuso la
obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus
violaciones.
Esta disposición obliga al Estado a reparar cualquier quebranto frente a
una actuación ilícita. La responsabilidad, en este sentido, podríamos
conceptualizarla como la obligación de carácter internacional de amparar,
proteger y reparar los derechos y libertades vulnerados por una autoridad. Es
internacional porque su origen, relevancia y propósito no entraña sólo la
obligación frente al afectado, sino también frente a la comunidad
internacional.
Para efectos de este texto, destacar su connotación internacional
estriba en que los asuntos de esta índole pueden ser competencia de la Corte
Interamericana. Jurisdicción que se puede exceptuar cuando los recursos
equivalentes en la legislación positiva interna sean efectivos;2 no restrinjan el alcance del orden
jurídico convencional, y el litigio no tenga como objetivo determinar
violaciones, especialmente graves o masivas, de interés y relevancia
internacional.3
Como bien considera Alonso Gómez Robledo Verduzco (juez del Tribunal Internacional
del Mar y especialista en temas de responsabilidad internacional): “si los
tribunales internos no pueden válidamente establecer la existencia efectiva de
una violación de derecho internacional, sí pueden en cambio, reparar, si
hubiere lugar, la presunta violación, impidiendo con ello pasar a la vía
excepcional de recurso, es decir a la jurisdicción internacional”.4
Bajo esta óptica, hoy más que nunca resulta indispensable tornar
efectiva nuestra legislación y jurisdicción respecto de las consecuencias
jurídicas de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos, así como
orientar su alcance en términos de la protección internacional para conservar
el carácter supletorio de la jurisdicción interamericana.
En este mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN),
retomando la interpretación de la Corte Interamericana en relación con el
artículo 25 de la Convención Americana, ha dispuesto que: “no basta con la
existencia formal de un recurso, sino que éste debe ser efectivo; es decir,
capaz de producir resultados o respuestas y tener plena eficacia restitutoria
ante la violación de derechos alegada; en otras palabras, la obligación a cargo
del Estado no se agota con la existencia legal de un recurso, pues éste debe
ser idóneo para impugnar la violación y brindar la posibilidad real, no
ilusoria, de interponer un recurso sencillo y rápido que permita alcanzar, en
su caso, la protección judicial requerida”.5
Para ese propósito debemos partir de que la reparación, el desagravio,
la principal consecuencia de la responsabilidad por violación de derechos
humanos, de acuerdo con la interpretación de la Corte Interamericana, se aplica
bajo el principio de la plena restitución (restitutio in integrum),6 que comprende las medidas que
conlleven al restablecimiento de la situación anterior, la reparación de las
consecuencias que la infracción produjo y el pago de una indemnización.7 Efectos de salvaguarda, restitución y
compensación que se encuentran comprendidos en nuestro derecho interno,
sustantiva y adjetivamente, a través del juicio de amparo y de la responsabilidad
patrimonial del Estado.8
Una vez establecida dicha equivalencia, debemos enfocar nuestra atención
en la responsabilidad patrimonial del Estado en México, toda vez que la ley
reglamentaria del juicio de amparo fue refundada en abril de 2013, en razón de
reconocer a los derechos humanos como objeto expreso de la protección del
juicio de amparo.
Primero habrá que precisar que la responsabilidad patrimonial del Estado
se ha concebido de manera paulatina por varios siglos, y que su evolución
partió desde la expropiación forzosa; transcurrió entre la responsabilidad de
los servidores públicos y culminó hacia el actual sistema directo y objetivo
por el que el Estado se hace cargo de los daños causados por su actividad.
En México, esta institución así de progresiva, objetiva y directa se logró
gracias a la inclusión del segundo párrafo del artículo 113 constitucional; la
cual después sería trasladada íntegramente al último párrafo del artículo 109
en virtud del nuevo sistema nacional anticorrupción adoptado.
Nuestras legislaciones constitucional y secundaria se conformaron bajo
el criterio de la lesión patrimonial, que se sintetiza en que todo daño
(material, moral o físico) que el perjudicado no tenga la obligación jurídica
de soportar es reparable, siempre que entrañe un sacrificio efectivo, grave y
desigual; en virtud de que la actuación estatal puede considerarse como ilegal,
desde que ocasiona un daño sin sustento o causa jurídica que lo legitime,
violando así el principio de legalidad, el derecho a la integridad patrimonial9 y otros tantos derechos comprendidos
en nuestra estructura jurídica constitucional y en nuestro marco convencional.
Parafraseando a Ferrajoli, la responsabilidad surge cuando se
resquebraja la “expectativa de no sufrir lesión” frente al poder del Estado.
Quebranto que constituye una trasgresión al derecho; lesión que ocasiona su
obligación coactiva de reparación, salvo culpa inexcusable de la víctima,
cargas generales10 y hechos imprevisibles, inevitables o
ajenos.
Desde esta perspectiva, como derecho sustantivo que dispone la
indemnidad frente a una lesión causada por el Estado, las reparaciones por
violaciones de derechos humanos se encuentran comprendidas dentro de la
extensión de la responsabilidad patrimonial. Además, como garantía, se
instituye como el principal instrumento nacional para el cumplimiento de
recomendaciones y fallos jurisdiccionales de la Comisión y Corte Interamericana
de Derechos Humanos que dispongan la reparación económica por cualquier
actuación del Estado que vulnere un derecho o libertad. Por ello resulta
imprescindible su renovación legislativa.
Un primer paso será fortalecer la responsabilidad de los servidores
públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la pretensión del
afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del
servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización
cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento
administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta
administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo
31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).
Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es acertado debido a
que la LFRPE estipula que el Estado “puede” exigir la indemnización. Es decir,
la LFRPE establece como discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto
el artículo 31 como el 32 de la LFRPE inician con: “El Estado podrá”) y además
limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal
y como fue reconocido en España.11
Un segundo aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción
XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la
atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes
públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la
responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de
indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes
públicos federales, distintos a la administración a través de la vía
jurisdiccional del TFJFA) o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues
conforme a la literalidad de la disposición constitucional sólo se le faculta
para dirimir controversias entre la administración pública federal y los
particulares.
Retomando el ejemplo español, con el objeto de establecer la unidad
jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado,
también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y resolver
aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales concurran en la
producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando sean demandados
entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes jurisdiccionales
diferentes, con resoluciones distintas.
Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado
resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso
administrativo no sólo a administraciones públicas y demás entes públicos
relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos
o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las
pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las
Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la
Administración a quien aseguren”.12
Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo
paradigma que plantea el artículo 1o. constitucional es un medio de defensa
ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación
por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario
establecer claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones
que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal, “toda
vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro actione, recogidos en
nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la
justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos”.13 Esto debido a que (a excepción del
criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia
frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de
reclamación.
Por último, en el interés de mantener actualizados los textos de
responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la protección y
predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que
sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un órgano
especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la
resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar
un grupo de expertos y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización,
publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que
sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto
(la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero éste ha sido ineficaz);
iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como
privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto
sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo con sectores,
actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas,
principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe
prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de
la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación
estatal conforme a la norma implica su licitud).
Igualmente será importante advertir que la responsabilidad patrimonial
concebida según la nueva normativa convencional comprende los daños no
solamente causados por la actividad administrativa estatal (como originalmente
lo dispone el artículo 109 constitucional),14 sino que también abre la puerta para
la reparación por daños derivados por errores, dilaciones, dolo o negligencia,
o cualquier otro funcionamiento anormal jurisdiccional15 y quizá, más adelante, por la
atribución normativa del Estado.
Por lo que también será imprescindible detallar las nuevas hipótesis
normativas que regulan la admisión, declaración y consecuencias jurídicas de
estos recursos en nuestra legislación nacional; hipótesis normativas que sin
duda deberían contener las sanciones conducentes a los servidores públicos
responsables y en todo caso contemplar claramente el resarcimiento del daño al
erario público.
Como una última reflexión, cabría considerar que si bien es cierto que
hoy la SCJN reconoce la obligatoriedad de aplicar las normas y criterios
nacionales más favorables y de mayor efectividad en tutela de derechos y
libertades (de acuerdo con los principios de interpretación conforme, principio
pro homine y principio de progresividad), también es cierto que podría llegar
un momento en el cual las reparaciones de los agravios individuales se
conviertan en nuevos agravios colectivos (parafraseando a Sergio García
Ramírez), y como ha sucedido en un sinnúmero de ocasiones, nuestro tribunal
constitucional tenga que cambiar su criterio para paliar sus efectos económicos
en las finanzas del Estado.
En este sentido, la responsabilidad patrimonial del Estado, como derecho
sustantivo, y como garantía de las reparaciones por violación a los derechos
humanos, es una institución que debidamente reformulada puede evitar que se
corra el riesgo de que se haga nugatorio este derecho, se desborde o se
convierta en una simple cobertura de daños.
Frente a la amplitud que requiere la reparación por violación de
derechos humanos, sin duda el juicio de amparo y el sistema de responsabilidad
patrimonial son instituciones jurídicas suficientemente protectoras,
específicas y adecuadas para conseguir la “plena eficacia restitutoria ante la
violación” (como lo dispone la Corte), y bastante desarrolladas para impedir
que este nuevo derecho sustantivo se tenga que afianzar a través de la
jurisdicción internacional. Por lo que restará que los juzgadores y las
instancias nacionales asuman su papel, apliquen el derecho y los conviertan en
instrumentos eficaces de justicia.
NOTAS:
1. El
presente ensayo contiene algunas reflexiones desarrolladas en mi libro Responsabilidad
patrimonial del Estado. Instrumento eficaz de justicia, el cual se
encuentra actualmente en dictamen para publicación en Siglo XXI Editores, con
una presentación del doctor Fernando Serrano Migallón.
2. Cfr.
García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción
interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002,
p. 81.
3.
Genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y crímenes de
agresión, que son competencia de la Corte Penal Internacional de acuerdo con el
artículo 5o. del Estatuto de Roma.
4. Cfr.
Gómez Robledo Verduzco, Alonso, Temas selectos de derecho internacional,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 215.
5.
Véase P/J. “ACCESO A LA JUSTICIA. LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES DEBEN EVITAR, EN
TODO MOMENTO, PRÁCTICAS QUE TIENDAN A DENEGAR O LIMITAR ESE DERECHO”.
Jurisprudencia, Décima Época, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, enero de 2013, t. 3, p.
1695.
6.
Principio que posteriormente se ha modulado e interpretado como un horizonte
ideal, más que como una posibilidad fáctica. Cfr. García Ramírez,
Sergio y Benavides Hernández, Marcela, Reparaciones por violaciones de
derechos humanos, México, Porrúa, 2014, pp. 44 y ss.
7.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Godínez Cruz vs.
Honduras, sentencia del 21 de julio de 1989 (reparaciones y costas),
párrafo 24.
8. La
Ley General de Víctimas intencionalmente la excluyó de la presente exposición
en virtud de dos razones: I. Es una especie dentro del género de la
responsabilidad patrimonial contemplado en el artículo 109 constitucional y en
su ley reglamentaria. II. Según han denunciado especialistas en protección a
derechos humanos, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas se ha encargado
de hacerla inoperable; lo que incluso derivó en la renuncia de director general
de vinculación y coautor de la Ley, Silvano Cantú,http://www.jornada.unam.mx/2015/04/05/politica/005n2pol.
9. El
mismo precepto que establece la responsabilidad patrimonial del Estado entraña
un derecho sustantivo y una garantía de indemnidad.
10.
Aquellos perjuicios que son inevitables, por ser efecto inherente a ciertas
actividades administrativas (como la obra pública) que se desarrollan de manera
regular o cotidiana, son considerados como sacrificios generales no
indemnizables.
11.
De ahí que la reforma de 1999 “ha rectificado este planteamiento y obliga ahora
a la Administración que se hubiere visto obligada a indemnizar a exigir de
oficio la responsabilidad en que hubieren incurrido sus agentes por dolo, culpa
o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento
administrativo”. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso
de derecho administrativo II, 7a. ed., Madrid, Civitas, 2001, p. 410.
12. Cfr.
Artículo 21.1 de la Ley 29/1998, del 13 de julio, reguladora de la jurisdicción
contencioso-administrativa española.
13.
Véase P/J. “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA RESOLUCIÓN QUE SOBRESEE
LA RECLAMACIÓN RELATIVA, AL ESTIMAR QUE PRESCRIBIÓ EL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN,
ES IMPUGNABLE EN EL JUICIO DE NULIDAD, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN
VIII, DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA”. Tesis aislada, Décima Época, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de 2014, p. 1811.
14.
“La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular,
cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa.
Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases,
límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
15.
De tal manera, como ejemplo: el artículo 10 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos indica: “toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme
a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error
judicial”. El artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (PIDCP) señala: “toda persona que haya sido ilegalmente detenida o
presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación". El artículo 14.6
del mismo dispositivo (PIDCP) establece: “cuando una sentencia condenatoria
firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por
haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión
de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de
tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se
demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado
oportunamente el hecho desconocido”.
* Nota: Debido que la traducción es automática podrá ser inexacta o contener errores.
VARGAS, Luis Rodrigo. Publicado por: HERRERA, Luis Felipe. La responsabilidad del Estado por violación de derechos humanos en México. Revista Hechos y Derechos [en linea] Edición Número 29, Septiembre-Octubre 2015, Artículo 8. 7 de Septiembre de 2015. [Consultado el 10 de Septiembre de 2015] Disponible en: <http://biblio.juridicas.unam.mx/revista/HechosyDerechos/cont/29/art8.htm>
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